지방자치와 행정

머리말

지방자치의 중요성은 “풀뿌리 민주주의”로 표현하며 수많은 사람이 자치를 이루는데 노력해왔다는 사실을 알고 있다. 대한민국 정부 수립 이후 초기 지방자치가 실시되다가 오랜 기간 중단되었고 1990년대를 지나서 “전국지방동시선거”를 계기로 다시 발달하기에 이른다. 마찬가지로 지방행정도 중앙집권적 모습에서 점차 지방분권 흐름이 가속화되면서 법률과 제도적 차원에서 지방으로 권한이 이양 시작되고 분권이 자리 잡았다. 지방자치나 지방행정은 정치 행정 변화에 따라 달라졌고 국민의 교육수준과 의식이 향상되면서 그 필요성과 발전에 관심을 가졌다.

행정학 전공 수업에서 지방자치나 지방행정은 행정학개론 시간에 일부를 할애하거나 독립된 교과목으로 다루는 경우가 대부분이다. 이때 배우는 기본적인 이론과 사례를 바탕으로 지방자치와 지방행정을 이해할 수 있는데 실제 주민 일상에 직결되는 법률, 정책, 제도가 매우 복잡하고 다양하다는 점을 체감하기는 쉽지 않다. 특히, 지방마다 특색이 있고 고유한 역사와 특수성이 존재하기 때문에 이를 일률적으로 파악하기는 어렵다. “중앙정부와 법률”이 모든 지방자치단체에 직간접적으로 영향을 준다는 사실과 지방의회와 지방자치단체장이 제정하는 “조례와 규칙”이 지역 주민에게 얼마나 영향을 주는지 가늠하기도 힘들다. 그만큼 “지방”은 다양하고 복잡하면서도 자신과 이웃의 삶에 중요하다.

주민센터에서 주민등록등본을 발급받는 것부터 해결하기 어려운 민원을 제기하는 모습까지 주민은 일정한 구역 안에서 많은 행동을 할 수 있고 “지방”에 관련된 권리와 의무를 가지고 있다. 자신의 일상에서 아무렇지 않게 여겼던 행동, 시설, 서비스 등이 지방에 관한 법률, 정책, 제도 등에 얽혀 있다는 점을 알면 내가 사는 동네와 지역을 새로운 눈으로 살펴볼 수 있다.

“풀뿌리 민주주의”를 실현하려면 일단 지방자치와 지방행정에 관심을 기울여야 하고 지역에서 벌어지는 다양한 문제를 알아보려는 노력도 필요하다. 대체로 사람들이 국회에서 의논하는 중앙 정치나 중앙부처의 정책에 많은 관심을 가지고 있지만 상대적으로 지역 정치나 지방자치단체에 별다른 관심이 없는 경우를 어렵지 않게 알 수 있다. 그런데 민주주의의 시험장이자 생활 불편을 해소하고 개선할 수 있는 곳은 바로 지방이다. 이에 이 책은 지방자치와 지방행정에 관련된 각종 이론, 법률, 정책, 제도, 현황 등을 폭넓게 소개하려는 목적으로 작성했다.

처음 책의 내용 구상했을 때보다 지방자치와 지방행정에 관련된 내용이 광범위하다는 점을 새삼 알 수 있었다. 그러한 내용이 서로 그물처럼 엮여 있어서 어느 정도까지 내용을 정리해야할지 고민도 많았다. 중앙정부와 지방자치단체, 지방자치단체와 지방자치단체, 지방자치단체와 지방의회, 지방자치단체와 주민, 지방의원과 주민의 관계 등이 법령이나 조례에 규정되어 있었고 그에 따르는 권리, 의무, 수단, 기회 등이 곳곳에 숨어 있었다. 몇 줄 밖에 안 되는 내용이더라도 조례와 규칙은 지방자치단체와 지방의회에서 근무하는 모든 공직자를 포함해 지역 주민에게 직결되는 내용이었다. 이른바 “생활정치”의 현장이자 “지역현안”을 해결하려는 노력을 알 수 있었다.

이처럼 광범위한 내용을 교과서 형태로 정리하는데 어려움이 있지만 이 책은 아직까지 잘 모르고 있었던 지방자치와 지방행정 영역을 소개하려는 교육적인 의도를 같이 가지고 있다. 자신이 살고 있는 일상에 지방자치와 지방행정이 연결된 점이 많다는 것을 아는 자체가 일종의 교육이며 그렇게 얻은 지식은 교양 있는 시민이 되는 지름길이다.

이 책은 지방자치와 지방행정이 밀접하다는 전제 아래, 제목을 지방자치와 행정으로 정하고 내용에서는 지방자치와 지방행정을 합해서 지방자치행정이라는 용어를 자주 사용했다. 제1장 지방자치행정의 개념, 가치, 필요성을 제시했다. 제2장 환경에서 반나절 생활권, 4차 산업혁명, 코로나19 바이러스, 저출산 고령화라는 시대 변화를 서술했다. 제3장 역사 부문에서 외국, 과거와 현재 한국의 모습을 설명했고 제4장 지방자치행정에서 다루는 기본적인 이론과 체계를 살펴보면서 최근 개정된 특례시 관련 내용을 언급했다. 제5장 지방선거와 제6장 지방의회에서 정당, 의원, 의회사무국, 자치법규에 관한 사항을 제시했다. 제7장 지방자치단체와 제8장 지방공기업에서 지방자치단체장, 지방공무원, 지방공기업이 어떤 역할을 하는지 정리했다. 제9장 지방재정은 건전성, 예산 정치, 지방세 부문을 다루었으며 제10장 지방교육자치는 교육청을 중심으로 지방자치단체의 지원 사항을 검토하고 제11장 자치경찰과 소방본부를 국가경찰과 국가소방과 연결해서 정리했다. 제12장 주민자치에서는 주민의 권리와 의무, 역할과 한계를 논의하고 제13장 거버넌스는 지방 거버넌스의 개념화, 사례, 발전 방향을 제시했다.

이 책은 각 장 전반에 걸쳐서 법령, 조례, 규칙을 인용했는데 지방자치법 전부 개정 등 지방자치행정에 관련된 조항이 많았기 때문이다. 아울러 정부에서 공개한 최신 자료를 활용했는데 최근 정부는 홈페이지마다 지방자치, 지방행정, 지방재정 등 거의 모든 자료를 알기 쉽게 정리해 게시한 덕분에 법률이나 제도를 이해하는데 커다란 도움이 되었다. 덧붙여서 지방자치단체 우수 활동 사례, 각 영역과 기능마다 전국 현황을 일목요연하게 정리한 자료를 검토 후 반영했다.

코로나-19 바이러스 상황에서도 어려움이 많으셨지만 이번 책을 집필하는데 크게 도움을 주신 도서출판 윤성사 정재훈 대표님을 비롯해 직원 여러분께 깊이 감사드린다. 이 책에서 부족하거나 미진한 부분은 온전히 저자의 책임이며 앞으로도 지속적으로 보완할 것을 약속드린다.

2021년 5월
저자 씀