입법과정론(양장) - 우리가 알아야 할 국회 이야기

국회의 본질적인 역할부터 운영 방식까지

법이 만들어지는 과정에 관한 모든 것

이 책은 입법 활동과 관련해 국민의 정치적 의사를 대변하기 위한 제도적 장치에는 어떤 것이 있는지, 그리고 실제 법이 만들어지는 과정은 어떠한지에 대해 알아본다. 또한 국회의 내부 조직과 회의 운영에 대해 자세히 소개한다. 이를 통해 대의기능을 대표하는 입법과정과 예·결산 심사, 국정감사 등 대정부 견제 기능, 국회의 인사권 및 인사청문회 등에 대해 알기 쉽게 설명한다.

국회가 하는 역할을 이해하지 않고서는 우리나라 국정을 제대로 이해하기 어렵다. 입법고시 출신으로 다년간 국회에서 일하면서 다양한 분야의 입법과정에 참여해 온 저자들은 쉽게 읽고 이해할 수 있는 국회 설명서를 만들고자 이 책을 집필했다. 국회의 문턱을 낮추려는 이러한 시도는 복잡한 입법과정을 이해하고 민의의 전당인 국회를 새로운 시각으로 파악할 수 있는 기회를 제공할 것이다.

[목 차]
  

차례

 

제1장 서론

제2장 주요국 의회의 입법과정

제3장 국회의 조직과 회의 운영

제4장 법률안·헌법개정안 심사과정과 행정입법 통제

제5장 예산안·결산 심사

제6장 정부에 대한 견제·감시·감독

제7장 국회의 인사권과 인사청문회

제8장 입법지원조직

제9장 국민과 국회

[본 문]
  

입법과정을 규율하는 헌법 이하 규범적 근거가 마련되어 있다고 하더라도 실제로 입법과정을 운영하는 결과는 다양하게 나타난다. 이는 입법과정 자체를 둘러싼 보다 정치적이고 거시적인 요인들이 구조적으로 영향을 미치고 있기 때문이기도 하고, 개별 행위자들의 행태가 다양하기 때문이기도 하다. 이와 같이 입법과정에 영향을 미치는 요인은 구조적 요인과 참여자의 측면에서 살펴볼 수 있다. _26쪽

정부형태는 입법과정과 의회 운영 방식에 결정적인 영향을 미친다. 의원내각제(parliamentary system)를 채택한 영국과 일본은 입법부와 행정부 간의 긴밀한 협력을 특징으로 하는데, 이는 입법과정의 효율성을 높이는 반면, 정부에 대한 의회의 견제 역할은 상대적으로 약하다. 반면, 미국의 대통령제(presidential system)는 엄격한 권력분립을 통해 입법부와 행정부 간의 견제와 균형을 강조한다. 프랑스의 경우에는 대통령과 총리가 권한을 분담하는 복잡한 정치 구조를 이루고 있다. _39~40쪽

각각의 국회의원은 모두 국민이 직접 선출한 대의 기구로서 헌법기관이다. 그러나 헌법상 보장된 국회의 권한은 전체 국회의원이 모인 회의체의 의사결정으로 행사한다. 따라서 개별 국회의원의 선출부터, 국회의원이 모여 국회의 의사를 결정하는 회의 운영, 이러한 국회 운영을 위해 필요한 국회 내부 기관의 조직 구성 역시 국민의 의사를 제대로 반영해 결정할 수 있는 민주적인 원리에 따라 이루어져야 한다. …… 「국회법」 등 국회관계법의 내용은 이러한 원리를 한국의 정치 현실과 필요성에 맞게 구체적으로 작성해서 운영해 온 결과물이다. _90쪽

우리 국회는 제도적인 의미에서만 위원회 중심주의 성격을 지니는 것이 아니라 실질적으로도 소관 위원회가 법률안에 대해 독점적인 심사권을 행사한다. 이를 보완할 수 있는 관련 위원회 제도와 연석회의 제도는 거의 활용되지 못하고 있다. 한편 위원회 중심주의를 채택한 미국 연방의회에서는 안건 심사에서 복수위원회 회부 제도를 도입하고 있는데, 우리 국회는 이 제도를 도입하지 않고 있다. 우리 국회에서는 본회의가 일부 법안을 제외하고는 위원회의 심사결과를 확정하는 의례적인 절차에 불과하다. _210쪽

예산법률주의는 국회의 재정 권한을 높이는 측면도 있다. 현재 우리 국회는 항목별 금액이 정리된 통계표 형식의 예산안을 의결하면서 법적 구속력이 없는 부대의견만 덧붙일 수 있다. 이에 비해 예산법률주의를 채택하면 예산법률을 심의한 결과에 따라 국회의 의견이 구체적인 법률 조문으로 법적인 구속력을 가질 수 있어 예산집행에 대한 통제도 강화될 수 있다. 하지만 반대로 예산 운용이 경직화될 수 있고 예산안을 심의하는 데 투입되는 시간과 노력이 그만큼 더 필요해진다. _243~244쪽

입법권과 재정권은 입법부인 국회가 지닌 고전적이고 전통적인 권한이다. 그러나 국가기능과 사회가 복잡화·전문화되고 정부의 역할이 커지면서 국회의 권한 중 국정통제권 또는 정부를 견제·감시하는 기능이 더욱 중요해지고 있다(성낙인, 2024: 502). 국정통제권의 범위를 넓게 보면 정부를 대상으로 국회의 의사를 표명하는 결의안, 정부가 제출하는 동의안 및 승인안 등에 대한 처리를 비롯해 정부를 상대로 하는 국회의 각종 활동까지 포괄한다. _315쪽

헌법상 국회의 인사권은 두 가지로 나눌 수 있다. 즉, 헌법기관의 구성원을 국회가 직접 구성하는 권한을 갖는 경우와 대통령 등의 인사권한을 국회가 견제하는 경우이다. 우리 헌법에서는 전자의 경우는 국회가 ‘선출’하는 것으로, 후자의 경우는 국회가 ‘임명동의’하거나 ‘해임건의’하는 것으로 규정되어 있다. 또한 헌법이 아닌 법률에서 주요 국가기관·공공기관의 구성에 국회가 관여하는 것을 인정하는 경우도 있다. 특히 국회 인사청문회 제도가 중요한 의미를 가지면서 인사청문 대상이 더욱 넓어지고 있다. _365쪽