국가가 작동하는 순간 - 어떻게 위기를 관리하는가

팬데믹, 산불, 대형사고, 태풍, 홍수, 분쟁의 시대에

국가는 무엇을 준비해야 하고 어떻게 작동해야 하는가

국가 위기가 발생했을 때 대한민국 국가 시스템이 실제로 어떻게 작동했는지를 전 청와대 국가위기관리센터장이 내부자의 경험을 기록한 책이다. 닥쳐올 위기에서 경험을 살려 같은 실패를 반복하지 않고 더 나은 대응을 할 수 있도록 남긴 기록이다. 먼저 산불, 재난, 해외 사고 사례를 통해 위기가 단일 기관의 문제로 끝나지 않는 상황에서 정부의 여러 역량이 어떻게 모이고 조정되는지가 성패를 좌우한다는 점을 보여준다. 그다음 재난과 안보를 분리해 온 기존 체계가 실제 위기 상황에서 어떻게 흔들렸는지를 드러내며 군사적 상황은 물론 비군사적 재난에서도 안보 조직과 국가 자원의 통합이 필요해지는 순간들을 다룬다. 또한 코로나19 대응 과정을 따라가며 위기 대응에서 판단의 기준이 경험이나 직관이 아니라 데이터와 정보의 축적과 해석으로 이동하는 과정을 내부 시선에서 기록한다. 특히 이 책에서는 이러한 경험을 바탕으로 해외 국가들의 위기관리 시스템을 비교하며 위기 상황에서 판단 주체와 조정 권한이 명확한 구조가 왜 중요한지를 한국의 사례와 나란히 놓고 보여준다. 이 책은 위기 대응의 문제를 사건이나 개인의 역량이 아니라 국가 시스템의 구조와 작동 방식의 문제로 옮겨 놓는다.

[목 차]
  

서문 국가위기관리체제에 관한 본격적 논의가 필요하다

 

1장 정부의 역량을 모아 대처하자

 

1. 괴물 산불: 정보공유와 소통이 핵심이다

2019년 4월 4일 밤 강원도 산불 / 실시간 정부 소통 체계를 마련하다 / 기후 변화가 괴물 산불을 만들다 / 괴물 산불이 2025년까지 이어지다 / 재난안전관리본부는 컨트롤타워가 될 수 있는가 / 범정부 차원의 판단과 통합적 대응이 핵심이다

 

2. 해외에서의 국민 보호: 헝가리 부다페스트와 중국 우한

세계 어디서든 우리 국민을 보호해야 한다 / 현지에 범정부 구조대를 조직하여 즉각 파견하다 / 외교부에 범정부 재외국민보호대책본부를 만들다 / 헝가리 유람선 사고가 해외재난 대응의 새 이정표가 되다 / 중국 우한에서 코로나바이러스가 나타나다 / 봉쇄된 우한시의 교민들을 안전하게 철수시키다 / 코로나19 범정부 대응체계가 완비되다

 

3. 태풍과 홍수: 기후변화의 역습이 시작되다

2019년 태풍은 새로운 재난의 예고편이었다 / 기후변화로 극한 폭우와 초강력 태풍은 계속된다 / 부산 지하차도 침수를 겪고도 오송지하차도 참사를 맞다 / 경각심 부족이 의암호 선박 전복 사고를 가져오다 / 섬진강 홍수 뒤에는 시스템의 부실이 있었다 / 기후변화로 인해 폭우와 태풍 관리가 더 중요해지다

 

2장 안보와 재난의 벽을 허물자

 

4. 아프리카돼지열병과 임진강 홍수 : 재난은 철책으로 막을 수 없다

경기도 북부에 아프리카돼지열병이 발생하다 / 아프리카돼지열병이 북한에서 유입됐음을 밝히다 / 야생 멧돼지 남하를 막기 위해 광역 울타리를 설치하다 / 야생 멧돼지 이동 차단 울타리는 그 역할을 다했다 / 북한과의 군사적 경쟁과 재난 협력은 분리돼야 한다

 

5. 해양 재난과 백신수송지원: 국가 역량을 모두 투입하라

독도 해상에 소방 구조헬기가 추락하다 / 차가운 제주 바다에 대성호와 창진호가 침몰하다 / 해양재난에는 해경과 군의 역량을 모아야 한다 / 군이 코로나19 백신 수송과 경계를 담당하다 / 군의 헌신은 코로나19 극복의 버팀목이었다

 

6. 드론, 배타적경제수역, 방공식별구역: 새로운 안보 위협에 대응해야 한다

안티드론 시스템 도입의 초석이 마련되다 / 새롭게 대두된 배타적경제수역의 국가 이익을 지켜라 / 한국방공식별구역 무단진입에 강한 의지로 답해야 한다 / 안보문제는 대부분 북한과의 마찰에서 기인한다

 

3장 데이터가 국민의 생명을 구한다

 

7. 코로나19 데이터와 정책: 정치 아닌 과학적 데이터로 움직이다

매일 아침 코로나19 일일 상황보고서를 만들어 보고하다 / 중국인 입국금지 정책은 더 큰 위험이었다 / 생활치료센터로 의료체계 붕괴 위기를 넘기다 / K방역의 3T 정책이 세계 표준으로 인정받다 / 바이스러스를 극복한 장병들이 방역 정책으로 고통받다

 

8. 코로나19 극복 219: 데이터로 예측하고 대응하다

2020년 초부터 코로나19 예측 그래프를 그리다 / 서울 재확산 때 테헤란로 집단감염 문제를 짚어내다 / 코로나19 극복의 주인공은 공무원과 국민이었다

 

4장 위기 대응 시스템을 제대로 구축하자

 

9. 세계의 위기관리 시스템: 미국, 일본, 영국, 프랑스, 러시아에서 배우자

미국, 대통령 중심의 통합형 시스템을 구축하다 / 일본, 총리를 정점으로 한 통합 대응 시스템을 갖추다 / 영국, 내각 중심의 이원 통합형 체제로 진화하다 / 프랑스, 대통령과 총리가 책임과 역할을 유연하게 분담하다 / 러시아, 강력한 중앙통제구조를 유지해 오다 / 포괄안보 체제에서 초기대응과 통합성으로 승부해야 한다

 

10. 한국의 위기관리 시스템: 복합위기에 대비할 통합성이 부족하다

국가 위기 대응은 복합적 관점으로 접근해야 한다 / 세분화된 법체계와 분산된 대응 구조를 넘어서야 한다 / 재난안전기본법은 제정됐으나 국가통합적 대응은 부족하다

 

11. 대통령 중심의 포괄안보 체제: 포괄적ㆍ통합적 대응체제가 필요하다

국가안전보장회의에서 포괄안보를 다루자 / 복합 위기에 대비한 포괄적·통합적 대응체제를 만들자 / 국가위기관리센터를 대통령 직속으로 확대하자 / 국가위기관리센터가 모든 국가위기를 다루게 하자 / 포괄안보를 담은 국가위기관리기본법을 제정하자

 

후기 위기관리 체제는 개인의 능력보다 시스템이 중요하다

미주

[본 문]
  

나는 먼저 국가지도통신망의 평상시 운용 실태를 긴급히 점검해보도록 했다. 연 1회 훈련할 때만 한시적으로 사용해오다 보니 대부분 기관이 단말기를 꺼두고 있었다. 기관장실이나 상황실에 있어야 할 장비가 담당 실무자 책상 옆에서 잠자고 있었다. 실무자가 공석이거나 자리를 비우면 무용지물이었다. 국가 비상시 사용하기 위해 엄청난 예산을 투입해 유지하는 시스템이 정작 비상시에 가동될 수 있을지 알 수 없는 상태였다. 그러다 보니 정작 국가지도통신망 운용과 유지를 담당하는 행안부는 물론이고 군을 비롯한 대다수 정부 기관이 시스템의 평시 활용에 매우 소극적이었다. 그대로 둘 수는 없었다.

2019년 1월 중순에 나는 국가위기관리센터장으로서 국가지도통신망에 가입된 모든 기관은 24시간 가동상태를 유지하라는 지시 공문을 하달했다. 상황실이 있는 조직은 상황실에서 하고 상황실이 없는 조직은 기관장실로 시스템을 옮기도록 했다. 행안부 담당 부서에는 무작위 긴급호출로 가동상태를 수시 점검하도록 했다. 여러 곳에서 볼멘소리가 들려왔다. 그럴 때마다 취지를 더 자세히 설명하고 양보하지 않겠다는 강한 의지의 메시지를 보냈다. 시간이 조금 지나자 불만의 목소리는 잦아들었다. 달라진 시스템을 자연스럽게 받아들이는 분위기가 만들어졌다.

-pp. 28~29

 

2000년대 초반 태풍 ‘루사’(2002), ‘매미’(2003), 대구지하철 방화 참사(2003) 등으로 재난관리의 총괄 조정 기능 강화가 사회적 요구로 부상했다. 2004년 「재난 및 안전관리 기본법」(약칭 재난안전법)이 제정되면서 재난관리에 대한 국가적 틀이 정비됐다. 행정자치부 외청으로 ‘소방방재청’이 설치되어 소방, 방재, 민방위, 안전관리 등의 기능을 담당했다. 또한 국무총리실에 ‘중앙안전관리위원회’가 설치되어 재난과 안전관리 정책을 심의하고 조정하는 기능도 마련됐다.

2014년 발생한 세월호 참사는 기존 재난관리 체계의 구조적 문제를 극명하게 드러냈다. 같은 해 국무총리 직속의 국민안전처가 신설됐다. 국민안전처는 행정자치부의 안전 기능, 해양수산부의 해양경비와 해상안전 기능, 소방방재청의 기능 등을 통합하여 재난·안전 분야 컨트롤타워 역할을 목표로 출범했다. 그러나 국민안전처는 통합 과정에서 조직 간 기능 중복, 권한 조정의 어려움, 현장 대응과 정책 조정 간 균형 부족 등의 문제점이 계속 제기됐다. 특히 메르스 감염병 재난이 발생하자 컨트롤타워 역할을 전혀 하지 못했다.

-p. 40

 

상황이 급박하게 전개되는 재난은 발생 초기부터 범정부적 대응이 필요하다. 그래야 상황의 확산도 최소화하고 피해도 차단될 수 있다. 상황이 급박하게 전개되는 재난은 산불 외에도 많다. 도심 건물 화재, 대규모 붕괴사고나 폭발사고, 다중 밀집 인파사고, 대규모 유해물질 누출사고, 지진 등을 생각할 수 있다. 이런 재난은 초기의 통합적 상황 조치가 피해 규모를 가른다. 점진적, 단계적, 절차적 재난 대응체계가 가진 한계를 보완할 장치가 필요하다. 대한민국의 정부 구조상 국가적 자원을 제도적 제약 없이 신속히 결정하고 투입할 수 있는 곳은 대통령실이다. 참여정부 이후 역대 대통령실에는 시간 지연 없이 상시로 위기 대응을 할 수 있는 국가위기관리센터가 설치되어 있었다. 제도와 시스템에서 대통령실은 전통적 안보뿐 아니라 재난 위기까지 모든 국가 위기 대응 컨트롤타워로서 최적의 역량을 갖추고 있다. 다만 몇몇 정부가 그 역할을 스스로 제한했을 뿐이다.

-p. 48

 

2020년 1월 20일 국내에 첫 확진자가 나왔다. 중국 우한시에서 입국한 30대 중국 국적 여성이었다. 질병관리본부는 감염병 위기경보 단계를 ‘주의’로 상향 조정하고 ‘중앙방역대책본부(방대본)’를 구성하여 대응체계를 강화했다. 국가위기관리센터 상황팀은 첫 확진자 발생 사실을 대통령을 비롯한 청와대 주요 직위자에게 즉각 보고했다. 방역 당국의 조치 사항도 함께 첨부했다.

확진자 발생 상황은 질병관리본부의 방대본이 주도해서 대응했다. 그런데 국가위기관리센터가 보기에 방역 당국의 대응 속도가 생각보다 늦고 질병관리본부가 분주하기는 하나 대응에 버거워하는 듯 보였다. 우리나라 감염병 방역 정책은 신종플루(2009년)와 메르스(2015년) 확산 이후 크게 개선됐다고 파악했는데 실상이 그렇게 보이지 않았던 것이다.

-p. 64

 

나는 완전히 새로운 상황에 접어들었다고 판단했다. 감염병 위기경보를 심각 단계로 격상하고 보건복지부 중심의 중수본과 행안부의 대책지원본부 기능을 통합한 중앙재난안전대책본부(중대본)을 가동할 필요가 있었다. 중대본을 중심으로 정부 기능을 통합하여 총력 대응해야 한다고 생각했다. 20일 나는 행안부 재난안전본부장에게 전화를 걸어 복합재난을 총괄하는 행안부가 더 주도적 역할을 해야 한다는 것과 이를 위해 중대본 구성이 필요하다는 점을 밝혔다. 마침 행안부 자체 회의 중에 전화 통화가 돼 행안부 내부에서 중대본 구성 문제가 급격히 주목받았다.

하지만 그때까지 감염병 재난에서 단 한 번도 심각 단계를 발령하고 중대본을 구성한 사례가 없었다. 보건복지부 중심의 중수본이 최고 대응체계였다. 감염병 대응에는 보건의료 ‘전문성’이 더 중요하다는 고정관념이 있었다. 이는 중요한 상황 변화에 맞춰 대응체계도 변경해야 하는 당연한 결정의 가장 큰 걸림돌이었다. 내 전화는 다른 통로로 청와대 내부로 알려졌고 새로운 논란의 촉발점이 됐다. 사회정책수석실, 국정상황실 등에서 논의가 있었다.

-p. 80