불균형의 늪 - 지방소멸시대 다시 쓰는 균형발전전략

▶ 수도권 초집중과 지방소멸

대한민국을 잠식하는 구조적 위기

 

균형발전은 선택이 아니라

대한민국의 생존 전략이다

 

오늘날 대한민국은 수도권 초집중과 비수도권 쇠퇴가 동시에 진행되는 구조적 위기에 직면해 있다. 수도권의 과밀과 지방의 소멸은 별개의 문제가 아닌 하나의 국가적 위기로, 저성장·초저출산·고령화와 맞물리며 국가의 지속가능성을 근본부터 흔들고 있다. 이 책은 이러한 위기를 지역 문제나 행정 과제의 관점을 넘어 대한민국의 생존 전략이라는 관점에서 정면으로 분석한 정책 연구서다.

이 책은 그동안 반복되어 온 국가균형발전 정책이 왜 기대한 성과에 이르지 못했는지에 대한 근본적 질문에서 출발한다. 수도권 중심의 개발 패러다임이 어떻게 고착되었는지, 균형발전 정책이 왜 형식에 머물렀는지, 정책 실패의 원인이 어디에 있었는지를 예산·법령·제도·실행기구라는 정책의 실제 작동 구조 속에서 체계적으로 추적한다. 일반적인 정책 비판이나 선언에 머무르지 않고, 제도 설계와 재정 구조, 정책 집행 체계의 문제를 입체적으로 분석함으로써 기존 균형발전 논의와 뚜렷이 구별되는 접근을 제시한다.

특히 이 책은 균형발전을 지역 지원이나 복지 차원의 보완 정책으로 한정하지 않는다. 균형발전을 대한민국 전체의 성장 동력과 지속가능성을 좌우하는 국가 전략으로 재정의하고, 역대 정부의 정책 흐름과 해외 주요국 사례를 함께 검토함으로써 현재 제도의 한계를 진단하는 동시에 실행 가능한 대안을 제시한다. 균형발전의 실패를 의지 부족의 문제로 진단하지 않고 구조적 결함의 문제로 파악하며, 이를 바로잡기 위한 정책 방향과 실행 체계를 구체적으로 제안한다는 점에서 이 책은 정책 보고서이자 국가 미래 전략서의 성격을 동시에 지닌다.

2년 반에 걸친 공동연구와 지속적인 자료 검증 과정을 통해 완성된 이 책은 국가균형발전 논의를 다시 시작하기 위한 하나의 출발점이다. 지역의 위기를 더 이상 지역만의 문제로 미루지 않고 대한민국 전체의 생존과 미래의 문제로 바라보아야 한다는 점을 설득력 있게 제시하며, 지금 이 시점에서 왜 새로운 균형발전 전략이 필요한지를 분명하게 드러낸다.

[목 차]

[머리말] 004

[서장] 015

 

1부 국가균형발전의 필요성과 불균형 지표

[1장] 대한민국 생존전략, 균형발전 025

[2장] 불균형 지표 075

 

2부 균형발전정책의 전개

[3장] 국가균형발전정책의 전사 109

[4장] 국가균형발전정책의 개요 163

[5장] 해외 국가균형발전정책의 특징과 시사점 233

 

3부 예산과 법령

[6장] 국가균형발전특별회계의 문제점과 실효성 진단 293

[7장] 수도권정비계획법령의 개정과 수도권 규제 완화 417

 

4부 전략과 대응

[8장] 균형발전정책의 전략과 실효성 제고 방안 499

[9장] 균형발전 지원체계의 정비 561

 

참고문헌 585

[본 문]

p.4 균형발전정책은 1970년대 초 박정희 대통령에 의해 처음으로 정책에 도입되었고, 김대중 대통령은 제도적 기반을 마련했으며, 노무현 대통령이 국가 차원의 정책으로 공식화했다. 그러나 반세기가 지난 지금, 균형발전은커녕 지역 간 격차는 오히려 더 벌어지고 있다. 정책 도입 50여 년, 공식적 정책 추진 20년이 넘었는데 왜 대한민국은 여전히 수도권 중심의 불균형 구조를 벗어나지 못하고 있는가? 바로 이 물음이 이 책의 출발점이다.

 

p.6 이 책은 이런 절박함에서 출발했다. 수도권 중심의 개발 패러다임이 어떻게 고착화되며 수십 년의 균형발전정책이 왜 실패했는지를 분석하고, 새로운 균형발전의 제도적·재정적 대안을 제시하고자 했다. 그동안 균형발전을 위한 다양하고도 굵직굵직한 정책이 제시되었다. 혁신도시 건설, 공공기관 이전, 지방대학 육성, 지역특화산업 육성, 메가시티 구축, 중소도시 전문기능 발전, 네트워크형 국토구조의 형성 등이 그것이다. 하지만 균형발전을 실현할 수 있는 중장기 플랜이 동요하고 예산과 법제도적 추동력이 담보되지 못함에 따라 실질적 성과를 도출하는 데 실패했다. 무릇 모든 정책의 성공 여부는 실행 가능한 추진체계와 실천 기제의 문제이기 때문이다.

 

p.19 따라서 다시 한 번 근본적인 질문을 던진다. 수도권과 비수도권의 초격차, 불균등은 왜, 어떻게 생겼는가? 원래부터 그런 초격차가 있었는가? 아니면 국가정책의 필연적 산물인가? 수도권은 태생적으로 능력이 있었고 비수도권은 무능했는가? 국가 또는 중앙정부는 세계 유례없는 불평등 구조 개선을 위해 무엇을 했는가? 균형발전은 필요한가? 아니면 비효율적 규제정책인가? 우리는 이러한 의문에 대답하기 위해 국가균형발전정책을 연구하기 시작했고 국가균형발전은 헌법적 가치이자 대한민국 생존전략이라는 결론에 도달했다.

 

p.28 균형발전은 특정 지역을 위한 보완정책이 아니라 저성장을 돌파하고 인구 위기를 돌파하고 국토 전체의 잠재력을 복원하는 국가 전략이다. 수도권 삶의 위기와 비수도권의 소멸 위기를 함께 해결할 수 있는 유일한 정책적 해법이다.

 

p.74 국가 내부의 불균형발전은 크게 세 가지 차원에서 나타난다. 첫째, 수도권과 비수도권 간의 격차, 둘째, 비수도권 권역 간의 격차, 셋째, 비수도권 내부의 주요 도시와 주변 지역 간의 격차이다. 이러한 다층적 불균형 중에서 수도권과 비수도권 간의 불균형은 다른 모든 사회·경제적 격차를 유발하는 핵심 축이다. 일반적으로 인적·물적 자원이 수도권에 집중될수록 비수도권의 산업과 인구 기반은 전반적으로 위축된다. 나아가 비수도권 각 지역은 수도권과 맺는 산업적 관계, 지리적 거리, 지역 내 위상에 따라 다시 차별화된다. 결국 수도권 중심의 구조는 비수도권 간, 그리고 비수도권 내부의 불균형을 연쇄적으로 심화시키는 다층적 악순환을 형성한다.

 

p.110 국가균형발전정책은 노무현 정부에서 비로소 법과 제도를 갖춘 독립적인 국가정책으로 제도화되었지만 그 정책적 기원은 1960년대 말 박정희 정부 시기까지 거슬러 올라간다. 1960년대 후반 고도성장이 본격화되자 서울을 중심으로 한 수도권 인구 집중과 이에 따른 주택난, 교통 혼잡, 환경오염 등 사회문제가 심화되면서 ‘국토의 균형적 개발’이라는 문제의식이 처음으로 제기된다. 1969년 대통령의 공식 지시와 1970년 「수도권 인구 과밀집중 억제 기본지침」은 이후 국토종합개발계획과 수도권정비정책의 출발점이 되었다.

 

p.165 노무현 정부 이전부터 지금까지 매우 긴 시간 동안 지역 간 불균형에 대한 문제의식과 이를 해소하려는 시도가 국가균형발전정책으로 이어져 왔으나 몇 가지 성과를 제외하고는 거의 모든 분야에 걸쳐 수도권 집중이 심화되는 흐름 자체는 되돌리지 못했고 오히려 더 가속화되고 있는 것이 현실이다. 그러나 균형발전정책이 없었다면 상황의 악화는 훨씬 더 심각했을 것은 명약관화하며, 그나마 균형발전정책이 있었기에 지역간 격차의 심화가 지금 수준에 그쳤다고도 볼 수 있다. 그렇기에 회의론에 빠져서는 안되며 오히려 불균형을 역전시킬 수 있는 획기적 계획과 정책의 발굴이 시급하다.

 

p.234 본 장은 우리나라보다 앞서 국가균형발전을 국가의 중요한 과제로 추진해 온 독일, 프랑스, 일본, 영국의 사례를 분석하여 한국 사회에 부합하는 정책적 시사점을 도출하는데 목적이 있다. 해외 사례 분석의 주요 기준은 중앙-지방 간의 권한 배분 정도를 의미하는 지방분권 수준과, 전국적 균형을 지향하는지 혹은 지역 자립을 강조하는지에 따른 균형발전 전략이다.

 

p.296 투입 없이 산출이 있을 수 없다. 결론적으로 대한민국 균특회계 역사는 '지역 없는 지역발전예산'의 역사였다. 균특회계가 본연의 기능을 회복하기 위해서는 세출과 세입구조의 두 가지 방향에서 획기적 대전환이 필요하다. 첫째, 세입에서는 부가가치세 등 국세의 일부를 균특회계 고유 세원으로 전환하는 실질적인 재정분권의 실현이다. 둘째, 균형발전과 무관한 국가사무 사업들을 과감히 일반회계로 환원하고, 순수하게 지역의 경쟁력을 높일 수 있는 혁신사업 중심으로 균특회계를 재구조화해야 한다.

 

p.419 역대 정부는 한 손에는 균형발전특별법을, 다른 한 손에는 수정법을 손에 쥐고 국가균형발전과 수도권 규제를 추진했지만 그 어느 것 하나 제대로 성공하지 못했다. 균형발전정책은 허술하고 짜깁기식으로 운영된 반면, 수도권 규제 완화는 지속적이고 적극적으로 추진되었다. 수도권 규제 완화는 특히 보수정권에서 더 두드러졌다. 김영삼 정부는 인구영향평가 조항을 삭제하고 총량규제라는 간접적·경제적 규제방식을 도입했으며, 이명박 정부는 수정위를 차관급으로 격하하고 실무위에 권한을 위임하는 한편, 수도권 규제의 핵심 권역인 과밀억제권역과 자연보존권역의 규제를 대폭 풀었다.

 

p.500 국가균형발전정책의 성과가 미미한 것은 정책 기조의 일관성 결여, 균형발전예산, 특히 균형발전특별회계(이하 균특회계)의 총체적 부실, 그리고 규제 체계의 형해화 때문이다. 헌법적 가치인 균형발전을 달성하기 위해서는 기존 정책의 구조적 결함을 혁파하고, 재정 및 법적 수단을 포함한 모든 제도를 전방위적으로 재정비해야 한다.

 

p.562 균형발전정책을 국가 어젠더로 정착시키기 위해서는 일반회계나 특별회계 사업을 균특회계에 편입하여 예산을 부풀리는 방식이 아닌 실질적인 예산 증액과 법령의 개선이 선행되어야 한다. 동시에 이러한 정책이 효과적으로 작동하기 위해서는 강력한 지원체계의 구축이 필수적이다.